211service.com
Een afscheid van wapens
In april 1992 arriveerde Thomas Neff, een onderzoeksfiliaal van MIT's Centre for International Studies, in Moskou en presenteerde hij zich zonder afspraak bij het Russische ministerie van Buitenlandse Zaken. Hij liep naar de bewaker bij de deur en overhandigde zijn paspoort en het visitekaartje van een hoge ambtenaar van het ministerie, die hij de vorige herfst in Washington D.C. had ontmoet. Minuten later stond Neff in het kantoor van de ambtenaar. Slechts enkele maanden na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie kon men op die manier zaken doen in Rusland.
Neff was in Moskou om een voorstel na te streven dat Russische wapens effectief zou omzetten in Amerikaanse elektriciteit. Het idee was dat de Verenigde Staten een deel van Ruslands hoogverrijkt uranium (HEU) van wapenkwaliteit zouden kopen, opnieuw ontwikkeld als laagverrijkt uranium (LEU), voor gebruik als brandstof in Amerikaanse kernreactoren. Het was geen tit-for-tat overheidsinitiatief, maar een commercieel voorstel dat bedoeld was om zichzelf terug te betalen - en daarom dacht hij dat het zou kunnen werken.
Neff kwam met het idee in de herfst van 1991 en kort nadat hij het aan Amerikaanse en Sovjet-functionarissen en wetenschappers had voorgesteld, publiceerde hij een opiniestuk in de New York Times dat hij hoopte dat het tot de nodige actie zou leiden. Het deed het niet. In plaats daarvan zou hij jaren besteden aan het nauwgezet adviseren van beide partijen, het delen van informatie, het overhalen van de deal en het schrijven van honderden memo's. Op een gegeven moment kreeg hij te horen dat hij zijn lettertype moest veranderen, omdat iedereen die zijn memo's op een bureau zag liggen ze zou herkennen. In sommige gevallen stootte hij zachtjes aan en gaf hij de Russische minister van atoomenergie opsommingstekens om op te nemen in een brief aan het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken. In andere gevallen was hij uitgesproken en schreef hij artikelen voor het tijdschrift Wapenbeheersing vandaag om kritiek te uiten op Amerikaanse politieke en zakelijke beslissingen die de deal dreigden te laten ontsporen.
Zijn aanhoudende werk aan de 20-jarige overeenkomst zorgde ervoor dat het vooruit bleef gaan, en wat bekend werd als het Megatons to Megawatts-programma leverde hem in 1997 de Leo Szilard Award op voor natuurkunde in het algemeen belang. vanuit St. Petersburg de haven van Baltimore binnengetrokken. Van 1995 tot 2013 werd ongeveer 15.000 ton LEU geleverd, verdund van 500 ton HEU; het was genoeg materiaal om brandstof te maken om de hele Verenigde Staten ongeveer twee jaar van stroom te voorzien.
De Russen verdienden in ruil daarvoor $ 17 miljard en verlosten de wereld van het equivalent van 20.000 kernkoppen.
Het is zeker een van de meest succesvolle non-proliferatieovereenkomsten in de geschiedenis geweest in termen van de omvang van het materiaal waarmee het is behandeld [en] de hoeveelheid kernwapenequivalenten die het heeft verwijderd, zegt Jeffrey Hughes, senior adviseur van de Amerikaanse minister van Energie Ernest Moniz, HM '11. Hughes, die vanaf 1994 als adviseur bij het Amerikaanse ministerie van Energie aan de deal werkte, voegt eraan toe dat het programma ook diende als een reddingslijn voor de Russische nucleaire industrie, door salarissen te betalen in een tijd dat het afbrokkelende overheidsbudget onzeker was en sommigen vreesden dat De Russische nucleaire werkers zouden schurkenstaten zijn om simpelweg voedsel op tafel te zetten. Destijds, zegt hij, waren de opbrengsten in wezen de begroting van het Russische Ministerie van Atoomenergie.
Gedurende de looptijd van het Megatons to Megawatts-programma leverde Russisch uranium bijna de helft van de brandstof die wordt gebruikt in Amerikaanse kernreactoren, die een vijfde van het elektriciteitsverbruik in de Verenigde Staten leveren. Maar de handel kwam er bijna niet.
Een idee is geboren
De onwaarschijnlijke samenwerking kwam op gang toen Neff, een expert op het gebied van nucleaire brandstofmarkten en voormalig directeur van het International Energy Studies Program aan het MIT, werd uitgenodigd voor een bijeenkomst in oktober 1991 om de samenwerking tussen de VS en de Sovjet-Unie op het gebied van de vermindering van kernwapens te bespreken. (Het START I-verdrag, waarin wordt opgeroepen tot bilaterale vermindering van strategische kernkoppen, was net in juli ondertekend.)
Toen hij naar enkele van de discussies luisterde, dacht Neff dat de Amerikanen en Sovjets langs elkaar heen praatten. Terwijl de technische mensen aan beide kanten praatten over het labelen, verzegelen en volgen van de wapens om... verifiëren dat ze hen beschermden, vroeg hij zich af: hoe ga je dat eigenlijk doen?
Ondertussen, zegt hij, waren de Sovjets wanhopig op zoek naar geld: wat ik hoorde was: 'Hé, we zijn bankroet, we hebben geen geld, we hebben al deze wapens en we weten niet wat we moeten doen.' -ed zou over een paar dagen gepubliceerd worden, en nu kreeg hij de kans om met de andere kant te praten. Tijdens een pauze in de vergadering benaderde hij het hoofd van het Sovjet-kernwapenprogramma, Viktor Mikhaylov, en plantte zijn idee om het wapenmateriaal aan de Verenigde Staten te verkopen, wat zowel de ontwapening als de geldproblemen in één keer zou kunnen oplossen. Michajlov vroeg hoeveel hij kon verkopen. Neff wist niet hoeveel HEU de Russen hadden, maar nam een gok, gebaseerd op zijn algemene idee van de Amerikaanse voorraad. Vijfhonderd ton, antwoordde hij. Tot zijn verbazing zei Michajlov dat hij dacht dat hij het zou kunnen.
Aan beide kanten waren er veel nee-zeggers. Neff ontmoette Amerikaanse besluitvormers die zouden zeggen: Waarom zou je ze helpen? Zij zijn de vijand . En terwijl de Russische president Boris Jeltsin klaar was om bevriend te raken met de Verenigde Staten, geloofden sommige Russische ingenieurs en politici dat hun nucleaire arsenaal hun erfgoed was en niet moest worden ontmanteld en verkocht aan een voormalige rivaal, zegt Anton Khlopkov, directeur van het Centrum voor Energie en Security Studies, een in Moskou gevestigde denktank.
Toen Neff geen kopers aan de Amerikaanse kant vond, hielp hij Mikhaylov een brief te schrijven aan het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken waarin hij de ruil voorstelde - die, afkomstig van een hoge Russische functionaris, de Verenigde Staten zou dwingen te reageren. Toen de brief arriveerde, kreeg Neff een telefoontje: Ken je dat gekke idee van je? Nou, we hebben deze brief... Neff zei: Oh, echt? en de deal schoof vooruit.
Tegen die tijd was de Sovjet-Unie opgelost; het duurde tot 1993 om een overeenkomst van regering tot regering te ondertekenen, en nog een jaar voordat de handelsagenten van de regeringen een contract ondertekenden dat de overeenkomst zou uitvoeren. Gebreken in het contract met details over prijzen, jaarlijkse hoeveelheden die moeten worden verzonden en het betalingsschema - om nog maar te zwijgen van complicaties met handelsbeperkingen, wetgeving en technische problemen - zouden Neff jarenlang teisteren terwijl hij werkte om de deal ondanks de eisen eerlijk te houden voor Rusland van de Amerikaanse binnenlandse politiek. Hij maakte minstens twintig reizen naar de voormalige Sovjet-Unie terwijl hij andere projecten aan het MIT uitvoerde, waar maar weinig mensen wisten van de grote non-proliferatieovereenkomst die hij begeleidde.
Banen behouden in Rusland
Het inschakelen van de nucleaire wapenfaciliteiten van Rusland om de HEU te verzwakken, bleek een integraal onderdeel van het uiteindelijke succes van de deal. Het gebruikelijke uraniumverrijkingsproces verhoogt de concentratie van de isotoop U-235 van 0,7 procent in natuurlijk uranium om laagverrijkt of hoogverrijkt uranium te creëren; Sovjet-wapenklasse HEU bevat ongeveer 90 procent U-235. Het grote idee van Neff was om achteruit dat proces, waarbij de HEU wordt gemengd met licht verrijkt uranium om commerciële LEU van reactorkwaliteit te krijgen (ongeveer 5 procent U-235). Het omkeren van het proces zou ook betekenen dat Russische faciliteiten die zijn gebouwd om kernwapens te maken, deze nu vernietigen.
Thomas Neff poseerde voor het Sovjetministerie van Buitenlandse Zaken in december 1991, slechts een week voordat de USSR uiteenviel.
Hoewel Neff er de voorkeur aan gaf dat de Russen hun HEU verdunnen tot LEU, stelde hij in zijn opinie een alternatief voor: Rusland vragen om het materiaal gedeeltelijk te mengen, tot een concentratie die het veilig zou maken om te vervoeren, maar moeilijk te gebruiken voor wapens, en dan het afronden van de conversie in de Verenigde Staten. Sommige Amerikaanse commerciële bedrijven stelden ook voor om het materiaal van wapenkwaliteit te kopen en het zelf naar de Verenigde Staten te verzenden. Maar die benaderingen hadden de banen in Rusland niet kunnen behouden, zegt Mikhail Aboimov, Chief Risk Officer en Head of Business Globalization bij Tenex, de Russische exporteur van nucleair materiaal en zijn handelsagent voor het uitvoeren van de HEU-deal.
Door grote orders te plaatsen voor Russische fabrieken om de HEU te verlagen, bleven Russische banen behouden, zegt Aboimov, die hielp bij het managen van de deal bij Tenex vanaf 1995. Hij zegt dat de Russen de technologie moesten creëren om marktklare LEU van HEU te maken, en vervolgens opschalen productie van 10 ton per jaar naar 30. Het heeft onze industrie echt gered, zegt hij. Het ging ook om het feit dat de Russen buitenlanders nooit toegang zouden willen geven tot hun HEU of de exacte samenstelling ervan zouden willen prijsgeven, namelijk geheime informatie.
Bovendien realiseerde Neff zich dat de mensen in het Russische kernwapenprogramma de sleutel waren om te voorkomen dat uranium van wapenkwaliteit in verkeerde handen zou vallen, een vooruitzicht dat velen in Amerikaanse regeringskringen zorgen baarde sinds de ineenstorting van het Sovjetsysteem. Hij had de laboratoria bezocht en gezien dat Sovjetarbeiders net zo ethisch en toegewijd waren als die in de Verenigde Staten, zegt hij; in feite waren ze het meest gedisciplineerde deel van de Sovjet-Unie. Door geld in dat historisch effectieve systeem te stoppen om salarissen te betalen terwijl de Russische schatkist failliet was, zouden die mensen niet in de verleiding komen om hun kernmateriaal elders - zoals aan Iran of Noord-Korea - te verkopen voor geld om melk voor hun kinderen te kopen.
Dingen Worden Gecompliceerd
Door de deal in economische termen te formuleren, was het voor beide partijen aantrekkelijk. Maar het plantte ook een paar landmijnen.
Technische details in het contract van 1994 betekenden dat de U.S. Enrichment Corporation (USEC), die als de Amerikaanse handelsagent voor de deal diende, Rusland niet onmiddellijk de volledige betaling stuurde. Twee componenten spelen een rol in de waarde van LEU: het uraniumgehalte en het werk dat gepaard gaat met verrijking. Volgens deze deal zou Rusland alleen onmiddellijk worden betaald voor zijn verrijkingsdiensten, of in dit geval de-verrijking, die ongeveer tweederde van de waarde van de LEU vertegenwoordigden. De waarde van het uraniumgehalte, dat werd berekend op basis van de hoeveelheid natuurlijk uranium die nodig was om de LEU te maken via het gebruikelijke verrijkingsproces, vertegenwoordigde de andere een derde. Ervoor zorgen dat de Russen voor dat onderdeel werden gecompenseerd, bleek een grote hoofdpijn te zijn.
Vóór de start van de LEU-deal zouden Amerikaanse exploitanten van kernreactoren natuurlijk uranium naar USEC sturen om te worden verrijkt. USEC zou de LEU terugsturen die het uit dat uranium had geproduceerd. Toen Megatons naar Megawatts eenmaal op gang kwamen, begon USEC zijn klanten in plaats daarvan Russische LEU te sturen, dus het natuurlijke uranium dat door nutsbedrijven werd gestuurd - die mogelijk in Canada of Australië zijn gedolven - stapelde zich op bij USEC.
Volgens de Amerikaanse wet moest de oorsprong van het uranium in LEU dat aan de klanten van USEC werd geleverd, overeenkomen met die van het uranium dat ze hadden verzonden. Dus USEC verwisselde die oorsprong en bestempelde het uranium in Russische LEU als bijvoorbeeld Canadees, terwijl het uranium dat een nutsbedrijf naar USEC had gestuurd Russisch werd. Dat betekende dat de stapel natuurlijk uranium voor de deur van USEC nu van Rusland was.
Het leek misschien redelijk om Rusland te betalen voor dat opgeslagen uranium, dat in waarde gelijk was aan het uraniumgehalte in de Russische LEU. Maar USEC claimde de controle over het uranium en volgens het contract hoefde het alleen te betalen wanneer het het materiaal verkocht of gebruikte. Amerikaanse handelsbeperkingen maakten het onmogelijk om Russisch uranium in de Verenigde Staten te verkopen. En USEC, dat bezig was met privatiseren en dus in wezen concurreerde met Rusland als LEU-aanbieder, koos ervoor het materiaal niet te gebruiken. De Russen - die het geld hard nodig hadden - waren terecht geërgerd dat ze slechts tweederde verdienden van wat hen oorspronkelijk was beloofd.
Hoewel LEU-zendingen verschillende keren werden verstoord vanwege wanbetaling, bedachten Aboimov en zijn collega's bij Tenex veel legale maar, zoals hij het zegt, creatieve oplossingen om LEU naar de Verenigde Staten te laten blijven komen; ze wisten dat de reputatie van hun bedrijf afhing van het handhaven van het leveringsschema, zelfs als ze niet werden betaald voor het uraniumgehalte.
Ondertussen hielp Neff bij het opstellen van wetgeving die, als voorwaarde voor de privatisering van USEC, USEC dwong om de opgeslagen natuurlijke uranium te kopen die verband hield met de Russische LEU-leveringen in 1995 en 1996. De wetgeving verwierp ook handelsbeperkingen, waardoor Rusland geleidelijk zijn natuurlijk uranium kon gaan verkopen in de Verenigde Staten.
Tegen de zomer van 1998 hadden de nutsbedrijven USEC nog eens 11.000 ton natuurlijk uranium gestuurd, dat van Rusland werd. Maar Tenex kon daarvoor geen contracten afsluiten met potentiële kopers. En USEC heeft het niet gebruikt - of ervoor betaald. Dus stopte het Russische ministerie van Atoomenergie LEU-zendingen naar de Verenigde Staten, en in september informeerde Jeltsin president Bill Clinton op een top in Moskou dat hij het mislukken van de HEU-deal zou aankondigen. Verblind drong Clinton er bij Jeltsin op aan nog even te wachten en sprak het vertrouwen uit dat ze een akkoord zouden kunnen bereiken.
De crisis werd opgelost door verdere wetgeving die Neff hielp op gang te brengen: in oktober 1998 trok het Congres 325 miljoen dollar uit voor de aankoop van het uranium dat in 1997 en 1998 was opgeslagen, zolang Tenex ermee instemde andere kopers te vinden voor het grootste deel van het natuurlijke uranium dat in verband staat met toekomstige zendingen.
Neffs MIT-collega Moniz, destijds de Amerikaanse staatssecretaris van energie, handelde snel om Tenex te helpen aan die voorwaarde te voldoen door met succes te bemiddelen bij de contractonderhandelingen tussen Tenex en een handvol westerse commerciële bedrijven die het Russische natuurlijke uranium zouden kopen. De onderhandelingen zijn net op tijd afgerond. Aan de vooravond van de naderende NAVO-aanvallen op Joegoslavië in maart 1999 - stakingen die de Amerikaans-Russische betrekkingen zouden onder druk zetten - ondertekenden alle partijen de contracten.
Een product van zijn tijd
Ondanks deze talloze uitdagingen was Neff altijd vastbesloten om te handelen. Je komt niet zomaar met een idee, hij zegt dat hij het is gaan realiseren. Je gaat er iets aan doen. Hij werkt aan een boek dat de drama's van soap-operaproporties zal beschrijven die de deal bij elke beurt leken te volgen.
Hughes van de DOE zegt dat hoewel beide partijen echte prikkels hadden om de deal tot stand te brengen, Neff de aanhoudende katalysator was. Hij was een beetje de Sherlock Holmes van de onderneming, zegt Hughes. Hij had zijn eigen onafhankelijke positie, zijn eigen informatiebronnen, zijn eigen beredeneerde analyse die hij zou brengen in de impasses die onderweg zouden ontstaan. Veel mensen die dit in de regering probeerden te bewerkstelligen, zouden zijn inzichten en advies op prijs stellen. Zelfs degenen die het niet hoefden te inventariseren.
Ook de Russen leerde Neff . te vertrouwen terwijl hij mogelijke oplossingen voorstelde toen het proces van de Amerikaanse regering de zaken vertraagde. Khlopkov zegt dat hoewel de nucleaire industrie van de twee landen de belangrijkste aanjagers van de deal was, de visie en probleemoplossende vaardigheden van Neff cruciaal waren. Dit was een unieke situatie toen één intellectueel zo'n enorm project kon ontwerpen, zegt Khlopkov. Neff overtuigde beide partijen er efficiënt van dat dit niet zomaar een idee was, maar een idee dat zou kunnen werken.
Anton Khlopkov van het in Moskou gevestigde Centrum voor Energie- en Veiligheidsstudies woonde de ceremonie bij ter gelegenheid van de laatste verzending van LEU vanuit St. Petersburg in november 2013.
Een van de redenen waarom het werkte, is dat, in tegenstelling tot traditionele wapenbeheersing, die gelijkwaardige acties vereist, zoals het verminderen van hetzelfde aantal kernkoppen aan elke kant, de commerciële deal beide partijen iets gaf wat ze echt nodig hadden: geld voor Rusland en elektriciteit voor de Verenigde Staten. Overheden hebben de neiging om dingen op politieke basis te argumenteren, in plaats van op economische basis, zegt Neff. Maar om dingen voor elkaar te krijgen, moet je de vergelijking vinden die zegt: Nou, we ruilen je dit ding waarin je bent geïnteresseerd in voor dat andere waarin we geïnteresseerd zijn.
Die aanpak hielp ook Oekraïne te ontwapenen, dat na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie plotseling in handen was van het op twee na grootste nucleaire arsenaal ter wereld. De Russen vroegen Neff om te werken aan een voorstel dat Oekraïne van brandstof zou voorzien voor zijn door de Sovjet-Unie gemaakte kernreactoren als het strategische kernkoppen zou teruggeven aan Rusland, wat zou voorkomen dat er nog een nucleaire natie aan de wereldlijst zou worden toegevoegd. Dat is goed gelukt, zegt Neff.
Hoewel Aboimov, Khlopkov en Neff het er allemaal over eens zijn dat het in het belang van zowel Rusland als de Verenigde Staten is om te blijven samenwerken, zegt Neff dat Megatons to Megawatts een uniek product van zijn tijd was. In de chaos die volgde op de financiële en politieke ineenstorting van de Sovjet-Unie, konden Russische regeringsfunctionarissen onconventioneel en onafhankelijk handelen, zonder gebonden te zijn aan trage machinaties tussen de VS en de even complexe politieke processen van de huidige Russische Federatie. Destijds was Mikhaylov, de Russische minister van atoomenergie, in staat - in feite verplicht - om zijn wapenprogramma op elke mogelijke manier te financieren. En Neff, een academicus die op het Russische ministerie van Buitenlandse Zaken verscheen met niets anders dan zijn paspoort en een visitekaartje, kon - en deed - resultaten boeken.